Bestuurskunde, vasthouden of loslaten: De Transitie

By februari 25, 2016

Een jaar geleden blies de tachtigjarige Dienst Landelijk Gebied (DLG) zijn laatste adem uit. Bijna de helft van de ruim duizend medewerkers vertrok naar de een van de twaalf provincies en de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO.nl) die een groot deel van de taken overnam. De andere medewerkers van DLG hebben elders werk gevonden of worden daar naartoe begeleid.

Hoe de opheffing van deze organisatie is aangepakt en wat dit betekende voor de mens staat beschreven in het boek “De Transitie”. De combinatie van veel praktische tips en praktijkervaringen, gekoppeld aan managementmethodieken en Best Practices maakt het boek uniek. Het boek is vooral interessant voor bestuurders en managers en voor medewerkers die nu te maken hebben of krijgen met een faillissement of omvorming van hun bedrijf of organisatie.

Het technische proces van opheffen van een bedrijf is in het bedrijfsleven voor een groot deel de taak van de curatoren. Het psychologische proces komt echter voor rekening van de managers en medewerkers. Bij de overheid kennen ze het begrip curatoren niet en moeten de ambtenaren het allemaal zelf doen. Maar wat houdt dat “allemaal” precies in?

Titel: Bestuurskunde, vasthouden of loslaten: De Transitie

Dit is een blog in de reeks bij het boek De Transitie

De kern

Waar draait het om: Politiek scoren, bestuurlijke prestiges, persoonlijke belangen of toch bezieling en geloven in de kracht van de relatie?

Willen organisaties zich vernieuwen dan is het loslaten van het oude noodzakelijk. Het zijn juist de succesvolle ondernemingen die beslissingen nemen en de koers omgooien nog vóórdat onderdelen tot verliezen hebben geleid. In de praktijk zien we dat dit voor veel besturen van ondernemingen een moeilijk besluit is. Het behoort tot de menselijke natuur om zaken die goed lopen te koesteren en vast te houden.

Loslaten en afstoten betekent immers onzekerheid, je weet wat je hebt, maar niet wat je krijgt. Iets nieuws opstarten kost extra energie die ook gebruikt kan worden om het bestaande te verbeteren. Maar loslaten kan ook leiden tot nieuwe impulsen, nieuwe energie en een stimulerend toekomstperspectief.

Het niet durven loslaten geldt ook voor ons staatskundig bestel. Dit is in anderhalve eeuw nauwelijks aangepast of vernieuwd. In hoofdlijnen werken de gemeenten, provincies en het Rijk met Eerste en Tweede Kamer nog precies zoals de liberaal Thorbecke het in 1848 heeft bedacht. Wel wordt met enige regelmaat de positie van de Eerste Kamer en de begrenzing van de provincies ter discussie gesteld. De senaat wordt er soms van beticht politiek te bedrijven waardoor de Eerste Kamer op de stoel van de Tweede Kamer komt te zitten. En de grenzen van de provincies zouden ruimtelijke economische ontwikkelingen in de weg staan. Zoals ook het realiseren van opgaven op het terrein van water, milieu, natuur en werkgelegenheid last kan hebben van de schaal waarop de provincies functioneren en de bestuurlijke spanningen tussen de drie bestuurslagen over taken en verantwoordelijkheden.

Figuur: Samenhang bestuurslagen in het Huis van Thorbecke.

We houden vast aan en staatskundig bestel van ruim 150 jaar oud. De overheid is steeds verder uitgebreid en is onbetaalbaar geworden. Gevolg er moet worden afgeslankt, maar de discussie over het ‘Huis’ blijft uit. Decentralisatie krijgt vorm op basis van pragmatisme met als doel minder bestuurlijke drukte, kostenbesparing en een minder grote rol voor de overheid in de samenleving. (Zie blog 1 ‘Inrichting van het publieke domein.’) Van te voren worden geen doelen gesteld met betrekking tot de doelmatigheid waardoor evalueren in de loop der tijd niet mogelijk is en ook niet plaatsvindt. Uit het onderzoek van Dr. L. M. Raijmakers blijkt dat het debat ook lang niet altijd ten volle wordt gevoerd. We kunnen dus niet leren van onze fouten en successen. Doen we de mensen die bij volgende reorganisaties betrokken worden dan niet enorm te kort als we niet leren van besluiten in het verleden?

Een goed voorbeeld van deze dynamiek is wat we hebben zien gebeuren met de Dienst Landelijk Gebied (DLG). De in 1935 door het Rijk opgerichte dienst krijgt in de loop van de jaren steeds meer taken toebedeeld op het gebied van ontwikkeling van landbouw, recreatie, natuur en landschap. In 80 jaar tijd is bijna het gehele landelijk gebied van Nederland door de uitvoering van landinrichting duurzamer geworden en toegesneden op de maatschappelijke behoeften.

Vanaf 1993 tot en met 2013 worden er steeds meer stappen gezet om bevoegdheden, taken en verantwoordelijkheden van het Rijk naar de provincies over te dragen. Voor de provinciebesturen was het duidelijk dat een opheffing van DLG onvermijdelijk was en dat de uitvoerende taken bij de provincies zouden komen te liggen. De vraag rijst hoe het kan dat de directie van DLG een totaal ander beeld had van de positie van de dienst? Vanaf 1993 volgde de ene reorganisatie na de andere elkaar op om de organisatie aan te passen op de veranderingen in de omgeving. Bij de laatste aanpassing in 2010 kiest de directie voor een positionering van DLG als een gemeenschappelijke, interbestuurlijke expertiseorganisatie. Om hiertoe veranderingen in de organisatie tot stand te brengen, omarmt de directie van DLG de bestuurskundige uitgangspunten van een ‘Agile of lenige overheid’ of wel van bureaucratie naar relatiekracht’. De directie voert hierover gesprekken met professor Geert Teisman. De ‘lenigheid’ komt tot uiting in het feit dat DLG alle opdrachten en vraagstukken binnen haar domein aan moet kunnen en mee moet kunnen bewegen met de vragen en behoeften van de opdrachtgevers en de ontwikkelingen in de maatschappij. De nieuwe organisatie wil hiermee een oplossing geven voor de toegenomen bestuurlijke drukte in ons democratisch bestel.

Figuur: Veranderhuis zoals opgenomen in de managementfilosofie van DLG.

DLG wijzigt op basis van deze visie haar positie naar een uitvoerende shared servicedienst voor alle overheden (Rijk, provincies, gemeenten, waterschappen en natuurorganisaties). Dit met instemming van het ministerie van Economische Zaken. De provincies hebben ieder voor zich een ander beeld. Ze komen niet tot een unaniem besluit, maar duidelijk is wel dat een deel van de provincies de uitvoerende mensen liever in eigen dienst wil hebben. Op 9 oktober 2013 concludeert de staatsecretaris mevrouw Sharon Dijksma dat de DLG als ongedeelde landelijke dienst geen toekomst meer heeft en opheffing is daarmee onvermijdelijk geworden. Dit is het startpunt voor de transitie van DLG.

Samenvatting

De besturing zoals die bij DLG bestond kan het beste vergeleken worden met die van een familiebedrijf. Terwijl er bedrijfsmatig werd gewerkt inclusief een regelmatige controlecyclus, heerste er een sfeer van het samendoen en samen verantwoordelijkheid nemen, de schouders er onder en we gaan er voor om de dienst een stabiele positie te geven. ‘We presteren goed, we hebben een positieve balans, ons kan toch niets gebeuren.’ In de klanttevredenheidsonderzoeken scoorde DLG ruim een 7 en dat is voor een overheidsorganisatie zeker hoog te noemen. Het belang van het voortbestaan werd door de top van het ministerie gedeeld en gesteund. Maar toch was dit niet genoeg. Het geleidelijk afpellen en wegorganiseren van verantwoordelijkheden hebben de dienst uiteindelijk de das omgedaan. Op 9 oktober 2013 was het over en uit!

Hieronder worden twee onderwerpen genoemd die in het boek aandacht krijgen.

Haantjesgedrag en het lot van de ‘speelbal’

Doelgroep: Politici, bestuurders

Als een organisatie ter discussie staat en de speelbal van de politiek dreigt te worden, dan is het voor de directie en de medewerkers heel erg moeilijk om het tij te keren. Zeker als blijkt dat het verschuiven van verantwoordelijkheden in het verleden een koers in gang heeft gezet die niet meer om te buigen is. Het voeren van gesprekken tussen politici en bestuurders vanuit de bestuurslagen Rijk en provincie vindt dan op ongelijkwaardige basis plaats. De kaarten zijn al gedeeld de macht ligt anders dan in het verleden. DLG die de positie van speelbal had gekregen, kon hier niets meer aan veranderen. De verwoede pogingen van het management van DLG om de dienst een nieuwe toekomst te geven als verbinder tussen de diverse bestuurslagen en daarmee de kwaliteit van de realisatie van beleid in het landelijke gebied te verhogen, heeft niet geholpen. De tijd zal leren of de transitie die de opheffing van DLG in gang heeft gezet voor de maatschappij in de volle breedte een positief effect zal hebben. Laten we leren van onze stappen! Politici en bestuurders, maar ook burgers, jullie worden uitgenodigd het gesprek aan te gaan. Lees het boek De Transitie!

De rol van de media en de macht van het bestuur

Doelgroep: bestuurskundigen, journalisten

Waarom weten zo weinig Nederlanders wat zich rond het besluit tot opheffing van DLG heeft afgespeeld? Iedere Nederlander die zich in het landelijk gebied begeeft, ziet en maakt gebruik van wandelpaden, fietspaden, natuurgebieden en landschapselementen die door inzet van DLG tot stand zijn gekomen. De welvaart bij de veehouderijbedrijven en akker- en tuinbouwbedrijven is mede te danken aan het verbeteren van de verkaveling door de uitvoering van landinrichting. Veel Nederlanders hebben droge voeten doordat door de inbreng van DLG grote delen van Nederland een betere waterbeheersing hebben gekregen met de aanleg van gemalen en aan- en afvoersloten. DLG werkte ook voor Rijkswaterstaat om de wateropgaven rondom de grote rivieren uit te voeren. Hoe kan het dat het opheffen van zo’n dienst niet tot ophef in de media heeft geleid? Natuurlijk worden de taken door 20 verschillende organisaties overgenomen, maar de kans is groot dat dit tot versnippering van expertise en vertraging van procedures zal leiden.

Besturend Nederland, bestuurskundigen en journalisten, waarom hebben jullie de gevolgen van deze besluiten zo weinig onder de aandacht van het publiek gebracht? DLG werd beleidsmatig de mond gesnoerd, zij kon het dus zelf niet doen. Om dergelijke situaties in de toekomst te voorkomen, vragen wij een actieve rol van bestuurders, journalisten en burgers om hiermee invloed op de politici uit te oefenen. Lees het boek De Transitie!